【内容摘要】：20世纪20年代，民国政府先后在蒙古地区设置蒙疆经略使、热察绥巡阅使两个地区性的临时军政职位。学术界虽然对此已有一些研究，但只有将蒙疆经略使、热察绥巡阅使的先后置废联系起来进行分析，才能更清楚地认识北京政府地方军政制度的运作。两军政职位使蒙古地区与全国军政联系更趋紧密，但实质上是北京政府对实权军系既有及潜在地盘的认可。其先后置废，自然成为奉直两大军阀在蒙古地区实力消长的重要标志。
【关键词】：蒙疆经略使；热察绥巡阅使；北京政府

民国北京政府时期，热河、察哈尔、绥远三特别行政区域施行都统制度，其下仿照内地设立镇守使、护军使等，20世纪20年代中，又在包括三特别区域的蒙古地区先后设置蒙疆经略使、热察绥巡阅使。学术界对于蒙疆经略使和热察绥巡阅使已有一些研究。关于前者，日人园田一龟《怪杰张作霖》对张作霖任职蒙疆经略使的前后经过有着颇为详细的记述。园田氏在奉天从事报业多年，对张作霖及其奉系的发展比较熟悉，故其所掌握史料自然有相当程度的可靠性，不足之处在于较少涉及当时中国政局变动，也极少涉及张作霖在此时与日本苏俄的关系[1]202－216。前苏联学者格•斯•卡列季娜似乎注意到园田氏在这一方面的缺漏，利用大量的俄文档案、报刊史料深入地分析了张作霖在蒙疆经略使期间的对外考虑和作为[2]234－238。关于热察绥巡阅使，研究者刘迪香有专文论述，遗憾的是文中多有概念含混错乱之处，如认为北京政府地方政治方面存在所谓“使职”“政治化”现象[3]，实际上这些“使职”本身军政合一，不存在“化”与“不化”的问题。有些词典编纂者甚至就热察绥巡阅使的行政隶属有着任意书写的倾向，无端地称其“直隶于陆军部”[4]1481。内蒙古地区的一些学者更多关注北洋军阀对内蒙古地区蒙古上层的政治笼络、控制乃至对蒙古民族的利权侵夺，而就其彼此间在内蒙古地区实力的消长与北京政府地方军政机构设置涉及较少①。笔者认为，只有将蒙疆经略使、热察绥巡阅使的先后置废联系起来进行分析，才能更清楚地认识北京政府地方军政制度的运作，以及北京政府后期直奉两大军系斗争的复杂。

一、蒙疆经略使的置废
蒙疆经略使职衔的提出，可上溯至民国初年。1913年二次革命失败后，黄兴流亡日本，袁世凯以蒙疆经略使为诱饵，试图对其进行拉拢，未遂[5]32。1920年7月直皖战争中，奉系张作霖出手帮助直系，使得段祺瑞为首的皖系势力迅速垮台，北京政权继而由直、奉两系共同控制。然而，胜利者的暂时“同盟”很快因利益分割不均而出现裂缝，使得夹在两系军阀斗争中间的靳云鹏内阁左右为难。1921年2月4日，白俄势力恩琴部攻占库伦，外蒙古再次宣布独立，迫使当地北京政府驻军退出库伦。北京政府决定由直、奉两系分头出兵平叛。此时，直、奉两方正酝酿内战，奉系张作霖在得到出兵令后，借机索要巨额军费。但张氏在得款后按兵不动。为最大限度解决前述内争外卫问题，1921年春，靳云鹏邀请直、奉两系巨头曹锟、张作霖到京会议。虽得靳氏再三电邀，张作霖迟至4月15日才来到天津，一直注意对手行踪的曹锟于次日抵京，两人提出会议改在天津举行，靳只得听从。因另一与会者王占元未能及时赶到，直至4月25日，天津会议才正式开始。经过一个多月的讨价还价后，斩获不小的三方曲终人散，其中，东三省巡阅使张作霖达到了兼署蒙疆经略使的目的，并在关外及热察绥三特别区扫清了非奉系势力[6]627－637[7]609。

1921年5月30日，北京政府发布征蒙令，正式任命张作霖为蒙疆经略使，管辖热河、察哈尔与绥远三特别行政区域②，全权负责征蒙防蒙事宜。这实际上是对天津会议暗箱交涉的认可。但张作霖并不以此为满足，特于6月16日通电吉林、黑龙江、新疆、热河、察哈尔、绥远等省区，告以凡是关涉蒙边军事，直接与国务院接洽，显然不愿就任蒙疆经略使职。7月10日，外蒙古建立君主立宪政权。虽然对蒙事务更显迫切，靳云鹏也多次电恳张作霖从速就职，但张氏却急欲首先获得热、察、绥三省地盘，“初，作霖已命张景惠所部第一师进驻张家口，中央授为察哈尔都统”[8]240，进而打算将北洋老帅姜桂题逐出热河。张作霖一面命令汲金纯率所部第28师从锦州进驻承德[9]555，又采取以退为进办法，试图使中央就范。8月9日，奉张重施故技，再电中央请辞蒙疆经略使职[10]，因见北京政府没有动作，旋于12日再电中央请辞，甚至主张“保热姜继”，北京政府见其“语气颇似负气”，只好“复电慰留，许其来京一行”，张作霖于是将张景惠召回奉天[11]。随后数日间，张作霖即放出准备赴京的消息，意图“辞却蒙疆经略使之职”并“向中央陈述原委”[12]。30日，张作霖再次提出辞职一事，国务院只好复电，“执事所拟复库计划，中央始终尊崇善后办法，应由尊处全权妥订，款亦饬部赶筹。事关蒙局前途，奉谕万勿固辞”[13]。张作霖对此近乎含混的答复并不满意，特于9月3日再次请辞蒙疆经略使职。时过一周，因未见中央明确回复，11日，张作霖径直派奉天督署参谋长乔赓云进京，“将经略印缴呈公府，留呈辞职，并令乔不俟政府批准先行回奉”，12日，乔赓云即回到奉天。大总统徐世昌和国务总理靳云鹏只好急忙磋商慰留张作霖办法，决定“牺牲姜桂题，付以检阅使虚名，以热河畀汲金纯继任，并电劝张作霖速进行复蒙”[14][15]796、817，一面表示“库、恰尚未收回，蒙事正待进行，碍难照准”，一面“派专员赍还经略使印”，“据闻张使虽将印信暂为收下，然仍不欲担任该项职务，决定不干，并有拟将已派征蒙军队，一律调回关内云”[16]。

时人有署名“庸”者对张氏所为予以痛切针砭:张作霖之征蒙费，索去已五百余万。而所组征蒙军者，尚未越雷池一步。今又以得经略为武器，而弋取热河，张真北方之骄子也。
充张作霖之力量，亦非虽能一战而尽逐俄人，收蒙古于完全统治之下。即无张作霖，俄党之勾结蒙人，亦不过如今日之组织蒙古临时政府而止，未必再为进一步之扰乱。故张之蒙疆经略，实可谓与蒙局了无关系。吾意张作霖苟不甘直系之新发展，而援机会均等之例，要索权利，以保奉直势力之平衡，不失为军阀本来面目。又何必装腔作势，以退为进之故智，作此丑态哉?[17]
绥远都统马福祥担心遭到与姜桂题同样下场，只好“望尘景附”。于是张作霖将东三省暨三特别区纳入囊中③，进而借此复从中央政府领得征蒙军费三百万元，进一步扩军[18]260。
1922年2月19日，张作霖在奉天召开会议，决议设立蒙疆经略副使，并拟于4月在奉天召集蒙古王公举行蒙务大会④。不无讽刺意味的是，“日言出兵外蒙”的张作霖直至1923年初仍未出动一兵一卒[19]，而外蒙古局势终究丝毫未能改观。

1922年第一次直奉战争后，奉军失败，直系独占中央政府。5月10日，北京政府一改先前作态，明令将东三省巡阅使、奉天督军兼省长张作霖免去本兼各职，同时裁撤东三省巡阅使、蒙疆经略使二职。“蒙疆经略使一职，前经张作霖迭次恳辞兼任，现在张作霖业经免职，蒙疆经略使应即裁撤，所有蒙边一切事宜，即由国务院暨主管各部院妥筹办理”[20]。12日，北京政府通电全国，“嗣后蒙政由中央直接办理，不另设专员，已由府交院讨论”[21]。退守关外的张作霖并不理会中央政令，于6月3日宴请在奉各国领事，“声明以后满蒙交涉，由奉作主”[15]889。蒙疆经略使的置废，一如其他巡阅使的设置、裁撤，完全取决于奉张势力扩张的实际情况，而张作霖权力范围的广狭也并不因一纸命令而改变。“巡阅使之为物，成则为霸王，败则为流寇;成则为‘统一’，败则言‘自治独立’”⑤。中央政府的撤治号令由此失去了其应有的法律意义。
身处直系包围中的大总统黎元洪形单影只，极力希望联络奉张，闻知张作霖对外蒙“出兵之无诚意，于是暗中特派代表往奉，欲以笼络之手段，结为外援，并可使奉急速出兵征蒙防俄，许以恢复蒙疆经略使之缺，若此则张氏责任攸关，必将即可出兵”。 但奉张对此并不买账，“并声言出兵靖绥蒙乱，原为军人应尽之天职。至恢复蒙疆经略使一层，非所希望，况当此时局纠纷，南北未统一之前，无论何项任命，不愿承认云”[22]。此后，蒙疆经略使一职再鲜人提及。

二、热察绥巡阅使设置始末
巡阅使是北京政府时期一种特殊的地方军政职位。“巡阅使之设，为中国政治制度之变态”[23]347。1912年11月27日，袁世凯为拉拢革命党人，任命谭人凤为长江巡阅使[24]。这是北京政府正式派任的首位巡阅使。时因长江流域基本为北洋军队控制，长江巡阅使终为“有名无实之官”，“盖阳以示尊崇，隐则削其权力也。故谭始终无所表现”⑥。1920年直皖战争结束，新掌北京政府的直系为安抚诸大军阀，在全国范围内大设巡阅使。大总统徐世昌亦以多设巡阅使为分散曹张权力之举[25]78，以至时人误会该军政职位系徐世昌时代首创⑦。自谭人凤后，北京政府所派各巡阅使往往为省级军政大员，其军政权力完全依附于其所自兼或亲信的各省督军，故其管辖范围，也随着巡阅使本身军事实力的消长而呈现不稳定状态，凡其势力所及均可纳入囊中。巡阅使署作为地区性军事机构，大致可分省区性的和地区性两类。前者管辖范围相对明确，如辖两省的两湖、粤闽、闽浙、两广等巡阅使署，及辖有三省的苏皖赣、东三省、热察绥、直鲁豫、陕甘新等巡阅使署。地区性巡阅使署的管辖范围和职掌权限颇不明确，如长江、南洋、川东、海疆等巡阅使署[26]。
1920年初，热河都统姜桂题拟统掌热察绥三区地界，为此授意其弟、毅军第三路统领姜占元呈文中央，追古征今，请“急设热察绥三区巡阅使”，以为“安内攘外”的上策。

姜占元首先指出，“热察绥巡阅使之设立，为对付内外蒙惟一无二之政策”。对内而言，“热察绥三区位于蒙边之中间，为首都之屏障，无统一之机关，为之控制，设一旦有警，仍须往复电商，不能立发号令。倘误戎机，关系至重。此对内宜设巡阅使者一也。”中国北部边疆长期受日、俄两国侵略渗透，新生的苏俄政权暂时在忙于自身的巩固，而难保在修平内政后“复萌故态”，日本则一如既往地在热河地区加强移民活动，干预蒙盐销售，排挤中国商民活动。“苟非设一高级机关，统御各军，保护商民，深恐外人利诱蒙心倾外，则国权、国课均受影响，故杜外人之觊觎，欲蒙心之固结，不可不设一高级机关，以统一政权，明矣。勿谓蒙盐事小，天下之害，由微而著，有纤而巨，及至影响国家，嗟何及矣!此对外之宜设巡阅使者二也。”既然热察绥巡阅使的设置为急要之图，而姜桂题正是该巡阅使当然人选⑧。

姜占元上书中央，固然是受姜桂题指使，但其所言并非全无所指。此时的北京政府已无心为这个北洋老将考虑地盘，故对姜氏建言并未做出积极回应却拟在1921年4－5月间的天津会议上图谋解决直皖战后的地盘瓜分问题。张作霖竭力主张由其隐匿于政坛多年的儿女亲家张勋出任热察绥巡阅使[8]636。由此，热察绥地区的“巡阅使”职位安排问题开始进入北京政府权要的考虑。5月13日，张作霖单方面向舆论界宣布政府“已决定”张勋为热察绥巡阅使[27]。次日，张勋派人向奉张表示，“不愿为特别区巡阅”[28]，实际上是故作谦让姿态，以图引起中央注意。张作霖极力想为张勋谋取职位，但因中央政府无法安排热河姜桂题，难得进展。直至20日深夜，张作霖仍未见张勋热察绥巡阅使任职明令发表，很是气恼，“愤欲行”，国务总理靳云鹏担心事情闹僵，极力劝止，然“奉张虽经留住，余愤未息”，2日大早起来即声言张勋任命令“不下不走”，大总统徐世昌、国务总理靳云鹏仍不愿给出张作霖明确答复，“仍互推诿，一时尚难解决”。时人认为，靳云鹏“不敢遽然发表张勋之巡阅使，盖因段祺瑞有所敬告，而旧交通系又以离间张、靳之目的，有所破坏于其间，故遂举棋而不能下也”[29][30]。因此，张勋任职热察绥巡阅使一说，“日来忽起忽落，讫[迄]无一定”[31]。然而，“外省反对之电，纷至沓来”。其中尤以5月25日北京各界联合会致张勋之函为著:

少轩先生阁下:近闻先生运动张巡阅使，力保先生出任绥察热三区巡阅使，政府不日即可明令发表等说，逖听之下，不胜诧异。当政府任先生督办林垦时，本会以先生当自知民意难违，见机而退，乃先生瞻顾民意，犹豫莫定。顷者官心大热，再整旗鼓，大施其活动手段，又将博得巡阅使之命，先生可谓极运动之能事者矣。顾民气犹是前日之民气，先生绝非改造之先生，既未改朝，又未称帝，先生既不能见容于前，讵能见容于后耶?巡阅使之威武，固胜于林垦督办，然国民亦何所惧哉?先生素报帝制主义，共和国家自为先生所嫉，今以崇拜反共和之帝制者，出而帮办反帝制之共和国，朝秦暮楚，惟官是图，先生自处为何如人耶?先生必以为政府一发明令，即威权自恣，彼赤手空拳之小民，虽出而呼吁反对，亦无可如何。噫，恐先生自误矣。要知政府者，乃全国人之政府，非少数私人之政府，苟全国舆论极端反对，则政府宁肯重拂民意，犹为先生计而不为自身谋耶?奉劝先生勿再妄想。中华民国存在之日，即先生永无获得之时。休矣先生。
该函刚一见报，即为北京各大报纸转载。对于昔日帝制主谋张勋出任巡阅使一事，徐世昌和靳云鹏“亦主慎重”，“故张之出山问题，已有中止之势”⑨。此时坐镇热河承德的姜桂题已处极端无奈之中，京城府、院两处面对奉系张作霖的咄咄逼人，只能采取拖延推诿的扯皮办法，民初以来得袁世凯倚靠的十年承德风光即将成为明日黄花，不由得感到阵阵凄凉。6月4日，姜桂题表示愿意“让位”于张勋[32]。已将奉系张作霖势力作为新敌的曹锟自然不愿二张得手，终使“让位”一事无果而终⑩。奉张势力也不甘示弱，特于10月底在奉天召开军事会议，决定由张作霖保荐鲍贵卿充任热察绥巡阅使，并计划设立副使，“拟以畀之张景惠，至于使署地点，拟即设于热河之承德，俾可居中指挥一切”[33]。

此时的王怀庆虽已身兼热察绥巡阅使、热河都统、京畿卫戍总司令、北洋陆军第13师师长、毅军会办数职，但因感及边地苦寒，所部处境自无法与京城地面相比，特于23日"以军饷政费无所措为虑"，向北京政府呈请辞去本兼各职。呈文中特别提到其治下热察绥地区的苦况:
热察绥三区，边陲重地，抚绥安缉，犹恐不遑，乃其人民方惨痛于兵燹，又被虐于猛攻，怀庆莅任出口之初，人民扶老携幼，哭吁道旁，佥以前都统朘削无所不至，囊括纤屑，下及鸡豚。受篆后，士商来谒，亦以为言，怀庆当与属僚熟筹，遂毅然将车驮驴牛等项苛细杂捐，即日免去，统计每年减收约在数十万元，以苏民困。又当赴热首途之前，饬刘景沂携洋三万元，分恤被灾各户，招抚流离失所者，其本籍眷属，转徙热河赤峰间，均给资遣送，凡此皆扶绥安缉，不能不办者也。至于毅军十三师，此次开拔清热，军事运输等款，复由怀庆垫去洋三十余万元，然以荒礉硗瘠之区，而欲两万众之饿卒，则虽吮尽热民膏血亦断难应其供求，则此后之军阀，飘摇无着，窘绌无继，更无论于善后之需、民政之费、筹边之用矣，亦知治理三区之大计，其于利交通、广垦牧、辟林植、开矿产、整盐务、裕税源、增银行、兴学校，然此非旦夕间事，远不救近，缓不济急，且亦无财力不克之一举也;而况蒙患未艾，待款甚繁，怀庆愚拙，既不善巧剥豪夺，以苟且目前，复不忍悉索取盈，以重民累，亦复束手而已，维持现状，以属甚难，更何大计之有?此三区方面不得不辞者……[44]

辞却热察绥巡阅使职之念固然属真，但放弃其他军政实职绝非王怀庆本愿，只能看作是对北京政权的暗示之举。北京政府当局似乎感受到长期不愿入驻承德的王怀庆的本意，特于9月底放出消息，称冯玉祥调任热察绥巡阅使一事“刻下已不成问题”[45]。新任热察绥巡阅使王怀庆不愿离开舒适的北京生活，正急于扔掉这一烫手山芋，急忙表态“愿让出热察绥巡阅使，并与直系协商热边固防问题，已在磋议之中”[46]。然而直系要人吴佩孚此时却遇到了麻烦，“主张冯玉祥巡阅热察绥，因调济豫省善后军权，尚有研究，故难发表”[47]。原来，皖系残余徐树铮的福建再起打乱了直系中央政府的地盘部署。
1922年8月，皖系徐树铮自京入闽，策动王永泉、臧致平部逐走倒向直系的闽督李厚基。9月，段祺瑞任臧致平为福建督军，王永泉军务帮办[48]106，后以帮办代行督军职务[49]83－84[50]103。徐树铮随即在福建成立建国军制置府，任命王永泉为福建省总抚兼建国军总司令(14)。
直系中央决定消除皖系在闽残余势力，以巩固其在长江地区战略利益。此时，安徽军政问题急需得到切实解决。张文生虽然为安徽督军，然毕竟为新安武军势力，安武军各旅仍占据安徽全省。张上任后，因拖欠安武军整整半年粮饷，导致军队管理混乱。张文生无法控制局面，被迫辞职[51]。10月7日，北京政府将张文生安徽督军职免去，并裁缺改为督理安徽军务善后事宜，以皖南镇守使兼安徽第1混成旅长马联甲继任督理[52]。这就使得冯之调皖计划“一时不易实现”，而张福来的督军梦“遂亦大受打击”。“冯在洛阳晤吴时，吴曾以皖督与热察绥巡阅使两缺，任冯自择，冯则答以或皖或热察绥，一唯中央命令。冯归汴将此事告其亲信。部将皆甚愤懑，冯意调皖，或可勉强受命。赴热察绥则实非所愿，此次赴保，即尽室以行，表示不愿恋栈之意。”17日，“冯回署后，曾传见起亲信某参议，说热察绥三特别区财政及地方情形甚悉，某参议曾在绥远宦游多年，故知之甚详，谈此并未及更调事，然已可以窥知一斑矣”(15)。此时的冯玉祥似乎已对热察绥地区开始有所考虑。

冯玉祥调出河南改任热察绥巡阅使的消息很快在河南省内掀起风波。豫省国会议员周维屛等“一面在京开豫人同乡会及自治协进会，赴府、院、保、洛请愿，主张废督，抵制谋夺豫督之人，一面运动开封各法团挽留冯督，以免他调，有碍时局，并屡次要求张陆长函电劝阻冯为巡阅使之计划。”民意毕竟仅是民意，以曹锟、吴佩孚为首的直系战略利益才是北京政府的首要考虑。“巡阅使之阴谋虽消，而更调督军之命令竟逼迫发表”[53]136。尽管如此，曹锟仍不忘记在冯玉祥任职热察绥巡阅使问题上继续大做表面文章，11月5日，“曹锟电保冯玉祥任蒙事，称其才具优长，勇于任事，异日蒙疆收复，端赖斯人”，“意在收冯为己用”[54]。无论如何，一度让冯玉祥动心的热察绥三特区巡阅使职位，终成“口惠”，只得到一“有虚职而无实权”的陆军检阅使(16)。关于冯玉祥在热察绥巡阅使问题上曾经有过的考虑，我们在其日后出版的日记已难见到相关痕迹[55]。
1923年11月初，奉系张作霖派国会议员李有忱入京“疏通直奉和议问题”，张作霖提出“奉张非要热河改隶奉省不可，以热河为本省门户，关系非常重要”，“而直隶亦视热河为门户，不肯轻弃”，李有忱从中斡旋，提出由北京政府令张景惠为热河都统，但须“不带兵”，因“直隶已允”，李特与热河籍众议员吕泮林商谈，希望征求地方人士同意，并约请李汉芹“出来帮忙”。吕泮林指出，“无论何方，不能以热河作交换条件”，表示“拟联络同人，向直派各要人提出警告，不能以吾热作交换品”。吕泮林将此事经过密告热察绥巡阅使王怀庆
[56]250。直奉两系对热河争夺的白热化和热河地方民意的动向，使得王怀庆深刻感受到热河地盘对于直奉两系的重要以及作为掌有热察绥巡阅使之名的自己的重要，同时放弃了前有的种种担心。1924年3月4日，王怀庆呈文大总统曹锟，请“开去京畿卫戍总司令兼职，另简贤能”，使自己“得以总揽三区，随时巡阅，以免隔阂，致辜边民之望”[57]251－252。然而，北京政府对王怀庆在节骨眼儿上的反复并未予以重视，王怀庆心中刚刚点亮的火花再度熄灭。

1924年7月10日，热察绥巡阅使王怀庆提出辞职。此后三个月间，北京政府未就王氏去留发表任何实质性意见，迟至10月11日方下免职令[58]156。1924年直奉战争期间，吴佩孚率部在山海关前线指挥作战，忽闻冯玉祥倒戈回京发动事变，起初“他还不相信胡景翼也会参加这—举动，于是矫曹锟之命派胡为第三军总司分以代冯，并以热察绥巡阅使为饵，派张敬尧到通州向胡传达命令，胡立即将这个倒霉的使节押送到京，冯即命军法处予以拘留(事定后始予释放)”(17)。直系垮台后，11月11日，北京政府将热察绥巡阅使职裁撤(18)。冯玉祥国民军势力坐大后，1925年底，直系吴佩孚、奉系张作霖转而捐弃前嫌，开始联手对付冯玉祥。1926年夏，国民革命军发动北伐，吴佩孚南下两湖督战，行前派齐燮元部驻守长辛店，“颇有觊觎热、察、绥巡阅使之意”，事为在京的奉系幕僚郑谦等人察觉，8月21日，郑谦等致电奉天帅府督办杨宇霆，“拟请将西北边防督办之议早日提出，杜其阴谋”[59]82。此后的北洋政争中再未见热察绥巡阅使的任命。
北京政府后期，先后在蒙古地区设置蒙疆经略使、热察绥巡阅使两个地区性的军政职位。特别需要注意的是，因张作霖真正考虑的是热察绥地盘问题而非蒙疆经略使职位，因此早在蒙疆经略使一职存在期间，直奉双方政要已在讨论热察绥巡阅使的设置问题。1922年直奉战争硝烟尚未散尽，直系中央即封授热察绥巡阅使。两地区性军政职位的设置，在加强对蒙古地区的管辖方面固然有所作用，并使该地区与全国军政联系更趋紧密，但实质上是北京政府对实权军系既有及潜在地盘的认可。其先后置废，自然成为奉直两大军阀在蒙古地区实力消长的重要标志与表征。